Szkody spowodowane zmianą klimatu: Czy nowy fundusz klimatyczny może spełnić pokładane w nim oczekiwania?

Kiedy w zeszłym roku podczas szczytu klimatycznego COP28 w Dubaju przyjęto statut nowego Funduszu Strat i Szkód (Fund for responding to Loss and Damage, FRLD) oraz poproszono Bank Światowy, by gościł u siebie sekretariat nowego Funduszu, okrzyknięto to dużym sukcesem. Większość najbardziej narażonych na zmianę klimatu krajów rozwijających się już od dekad domagała się powstania takiego mechanizmu finansowania. Argumentowano, że jest to kwestia sprawiedliwości klimatycznej i globalnej solidarności, starannie unikając pojęć związanych z reparacjami, aby przezwyciężyć wieloletnią taktykę państw rozwiniętych, polegającą na sprzeciwie, dywersji i odwlekaniu. Ostatecznie zjednoczone wysiłki krajów rozwijających się – przy wsparciu w postaci skoordynowanej działalności rzeczniczej ze strony globalnego społeczeństwa obywatelskiego – doprowadziły do powstania Funduszu. Rok później podczas COP29 w Baku dotrzymano ważnych terminów związanych z jego instytucjonalną organizacją – na tle nowych globalnych rekordów temperatury i niszczycielskich ekstremalnych zjawisk pogodowych, które w 2024 r. wystąpiły na niespotykaną dotychczas skalę, co uwypukliło zarówno potrzebę powstania Funduszu, jak i pilną potrzebę podjęcia działań. Zasadnicze prace polegające na uzgodnieniu zakresu, skali i podstawowych zasad operacyjnych Funduszu, w tym uproszczonych i zróżnicowanych zasad dostępu do finansowania, umożliwiających szybkie i niebiurokratyczne wsparcie dla najbardziej narażonych społeczności w krajach rozwijających się, będą jednak prowadzone dopiero po COP29. Osiągnięcie konsensusu w tych kwestiach jest niezbędne, aby pieniądze mogły popłynąć najwcześniej do połowy 2025 r.

Niejasne kwestie dotyczące zobowiązań finansowych i ich skali

Ile pieniędzy Fundusz będzie mógł rozdysponować? Wciąż pozostaje to kluczowym pytaniem, na które nie ma jeszcze odpowiedzi. Zaraz za nim plasują się pytania o to, kto będzie wpłacał środki do Funduszu i kto powinien w sposób priorytetowy otrzymać z niego wsparcie. Obietnice wpłat na rzecz nowego Funduszu złożone na szczycie klimatycznym w zeszłym roku przez 18 krajów oraz Unię Europejską, opiewające na 674 mln USD, spotkały się z szybkim uznaniem ze strony krajów rozwiniętych jako paradygmat nowego spółdzielczego modelu finansowania działań związanych z klimatem. Zjednoczone Emiraty Arabskie, gospodarz COP28, wpłaciły 100 mln USD, co przewyższyło zobowiązania podjęte przez bogate kraje rozwinięte takie jak Stany Zjednoczone (17,5 mln USD) czy Japonia (10 mln USD). Bogate państwa domagały się użycia w decyzji COP28 sformułowań wskazujących na to, że wszystkie wpłaty będą miały charakter dobrowolny, co oddziela wszelkie wsparcie udzielane w odpowiedzi na straty i szkody od istniejących zobowiązań finansowych w ramach Konferencji Stron Ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu (UNFCCC) i porozumienia paryskiego na rzecz łagodzenia skutków i adaptacji, wynikających z historycznej, jak i współczesnej odpowiedzialności tych krajów za większość emisji CO₂. Ponadto stwierdzono jedynie, że kraje rozwinięte „obejmą inicjatywę”, by zapewnić środki na „rozpoczęcie przez Fundusz działalności”. To nie to samo, co jasne zobowiązanie się przez bogate kraje do zapewnienia Funduszowi finansowej przyszłości, nie mówiąc już o skali współmiernej do rosnących potrzeb wynikających z coraz większego rozmiaru strat i szkód, sięgających według ostatnich szacunków nawet 671 mld USD rocznie do 2030 r. W ramach przeprowadzonych niedawno badań obliczono, ile wynosiłby sprawiedliwy wkład krajów rozwiniętych na rzecz Funduszu, odpowiadający skali potrzeb – okazało się, że wpłaty musiałyby iść w miliardy. Od szczytu w Dubaju jedynie trzy dodatkowe kraje i jeden region złożyły nowe obietnice wpłat, co zwiększyło całkowity kapitał Funduszu do 702 mln USD, przy czym dotychczas de facto wpłacono zaledwie 10 mln USD. Choć mówi się, że COP29 to „finansowy szczyt klimatyczny”, dodatkowe – w szczególności duże – obietnice wpłat na rzecz Funduszu są mało prawdopodobne, ponieważ bogate kraje sprzeciwiają się uwzględnieniu kwestii strat i szkód jako priorytetu tematycznego w zakresie finansowania wsparcia w ramach nowego globalnego celu finansowania działań związanych z klimatem (Nowego Zbiorowego Celu Ilościowego, New Collective Quantified Goal, NCQG), który ma zostać przyjęty w Baku. Jeżeli kraje rozwinięte skutecznie przeforsują swoje priorytety dla NCQG, nowy cel może powtórzyć podejście przyjęte w odniesieniu do Funduszu, zgodnie z którym wszystkie wpłaty byłyby dobrowolne. W 2025 r. NCQG ma zastąpić istniejący obecnie cel wynoszący 100 mld USD rocznie od 2020 r., przyjęty w 2009 r. Pierwotny cel zakładał, że kraje rozwinięte będą wspierać działania związane z klimatem, które realizują kraje rozwijające się, ale jedynie w zakresie adaptacji i łagodzenia skutków. Przyszła skala Funduszu nierozerwalnie wiąże się zatem ze skalą NCQG i przewidzianą w nim kluczową pomocą publiczną, a także tym, w jaki sposób straty i szkody zostaną odzwierciedlone w strukturze tego celu.  

Źródło: https://unfccc.int/process-and-meetings/bodies/funds-and-financial-entities/pledges-to-the-fund-for-responding-to-loss-and-damage 

Dotrzymanie terminów ustalonych podczas COP28 jako priorytet

Rozpoczęcie działalności przez Fundusz, którym zarządza 26-osobowa Rada, w której większość ma 14 osób reprezentujących kraje rozwijające się, w tym po dwie osoby z krajów najsłabiej rozwiniętych i małych rozwijających się państw wyspiarskich, było pierwotnie spowolnione. Mandat przewidziany w decyzji COP28 zakładał, że pierwsze posiedzenie zostanie zwołane do końca stycznia. Rada spotkała się jednak dopiero trzy miesiące później, ponieważ kraje rozwinięte nie śpieszyły się z nominowaniem reprezentujących je osób. Rada, na której czele stanęło dwóch weteranów finansowania działań związanych z klimatem z RPA i Francji, posiadających doświadczenie zdobyte w Zielonym Funduszu Klimatycznym (Green Climate Fund, GCF), musiała sprostać trudnej walce i napiętemu harmonogramowi, aby wywiązać się z mandatu wyznaczonego podczas COP28 w zaledwie siedem miesięcy. Zwołano trzy posiedzenia – na początku maja, w lipcu i we wrześniu przed COP29. Najważniejsze terminy dotyczyły negocjacji i przyjęcia porozumienia z Bankiem Światowym, który na podstawie decyzji podjętej w Dubaju został poproszony o zorganizowanie Funduszu jako finansowego funduszu pośredniczącego (financial intermediary fund, FIF)  wraz ze świadczonymi przez Bank Światowy usługami powierniczymi oraz wsparciem administracyjnym i technicznym dla nowego sekretariatu obsługującego Fundusz. Kwestia ta była niezwykle kontrowersyjna na etapie projektowania kształtu Funduszu w 2023 r. Kraje rozwijające się, jak też osoby obserwujące z ramienia społeczeństwa obywatelskiego domagały się całkowicie niezależnej struktury dla nowego Funduszu, aby zapewnić, że będzie on mógł działać inaczej niż dotychczas istniejące mechanizmy. Kraje rozwinięte przeforsowały ostatecznie swoje stanowisko, uzyskując ciężko wywalczony kompromis dzięki argumentom mówiącym o tym, że Fundusz otrzyma więcej wsparcia i szybciej rozpocznie działalność, jeśli skorzysta ze strukturalnego wsparcia ze strony Banku Światowego.

Uzgodniony system będzie miał charakter tymczasowy i obowiązywał najpierw przez cztery lata, ale może przybrać charakter stały w zależności od ewaluacji podczas COP33 w 2028 r., jeżeli Bank Światowy, który zgodził się gościć Fundusz w czerwcu tego roku, spełni do tego czasu zestaw 11 warunków, by zapewnić niezależność Funduszu i jego Rady w podejmowaniu wszystkich decyzji w zakresie finansowania i polityk operacyjnych. Fundusz nie jest częścią Banku Światowego, lecz mechanizmu finansowania w ramach UNFCCC oraz porozumienia paryskiego i odpowiada wobec wszystkich jego stron, które otrzymują od niego coroczne sprawozdanie i przekazują wytyczne jego Radzie – nie Radzie Dyrektorów Banku Światowego – na corocznym szczycie klimatycznym. Co najważniejsze, będzie trzeba opracować polityki, które pozwolą krajom rozwijającym się uzyskiwać bezpośredni dostęp do środków z Funduszu dla swoich agencji i jednostek na szczeblu krajowym, niższym niż krajowy i regionalnym – oprócz korzystania z bezpośredniego wsparcia budżetowego – a także niewielkich dotacji dla społeczności dotkniętych zmianą klimatu, mimo że standardowe procedury Banku Światowego dla finansowych funduszy pośredniczących (FIF) ograniczają agencje wdrażające do wielostronnych banków rozwoju (multilateral development banks, MDB) i agencji ONZ.

Aby Rada mogła zawrzeć niezbędną umowę z Bankiem Światowym – którą zatwierdziła na trzecim posiedzeniu, które odbyło się w trybie niejawnym we wrześniu, po wielotygodniowych negocjacjach, ale która nie została jeszcze upubliczniona – musiała uzyskać osobowość i zdolność prawną. Zwróciła się o przyznanie osobowości i zdolności prawnej do kraju goszczącego. Filipiny, wybrane spośród siedmiu państw, które zgłosiły swoje kandydatury, na drugim posiedzeniu Rady w lipcu, zrobiły to niezwłocznie – parlament przyjął odpowiedni akt, który został następnie podpisany przez prezydenta pod koniec sierpnia 2024 r. Jako państwo goszczące Radę Filipiny mają również zwoływać większość jej posiedzeń w przyszłości, w tym pierwsze posiedzenie po COP29 na początku grudnia w Manili.

Pierwszy dyrektor wykonawczy nada Funduszowi ton

Szybki wybór dyrektora wykonawczego Funduszu w ramach merytorycznego i przejrzystego konkursu był kolejnym elementem mandatu wyznaczonego podczas COP28, z którego Rada miała się wywiązać przed COP29. Również ta kwestia była związana z ustaleniami z Bankiem Światowym w kwestii goszczenia Funduszu, ponieważ dyrektor wykonawczy – podobnie jak przyszła kadra niezależnego sekretariatu Funduszu – technicznie będą zatrudnieni przez Bank Światowy, a także będą podlegać polityce kadrowej Banku Światowego. W umowie, która ma być zawarta z Bankiem Światowym, mają się znaleźć sformułowania potwierdzające pełną autonomię Rady Funduszu w zakresie wyboru dyrektora wykonawczego i wyjaśnienia zakresu obowiązków na tym stanowisku, między innymi wymogów sprawozdawczych. Dyrektor wykonawczy będzie sobie musiał także poradzić z podwójną lojalnością wynikającą z porozumienia z Bankiem Światowym – będzie odpowiadać przed Radą Funduszu w zakresie formułowania i wdrażania jego polityk i procedur oraz wykonywania budżetu administracyjnego Funduszu, ale będzie także odpowiadał przed wiceprezesem Banku Światowego w zakresie zgodności z polityką kadrową Banku Światowego w odniesieniu do osób zatrudnionych w niezależnym sekretariacie Funduszu, które dyrektor wykonawczy dobierze. Rada Funduszu uruchomiła proces wyboru dyrektora wykonawczego już na pierwszym posiedzeniu na początku maja – ostatecznie skorzystano z usług firmy headhunterskiej współpracującej z Bankiem Światowym, aby uzyskać krótką listę spośród szerokiego grona kandydatów i kandydatek. Ostateczna grupa sześciorga kandydatów przeszła rozmowy kwalifikacyjne, które przeprowadziła podkomisja Rady Funduszu i w wyniku których zawężono pulę osób starających się o stanowisko do ostatecznych trzech. Osoby te przedstawiły następnie swoje kandydatury przed pełnym składem Rady na jej trzecim posiedzeniu we wrześniu.

Ibrahima Cheikh Diong został wybrany przez Radę na stanowisko pierwszego dyrektora wykonawczego Funduszu. Wybór ten został ogłoszony po tym, jak kandydat podpisał umowę z Bankiem Światowym na pierwszą czteroletnią kadencję, która rozpoczęła się 1 listopada 2024 r. Będąc obywatelem Senegalu i USA, pracował wcześniej na kilku wysokich stanowiskach w rządzie Senegalu, a także w Banku Światowym i jego odnodze w sektorze prywatnym, a także w bankach z sektora prywatnego. Ostatnio stał na czele agencji Unii Afrykańskiej African Risk Capacity (ARC), która oferuje państwom członkowskim Unii Afrykańskiej rozwiązania ubezpieczeniowe w zakresie suwerennego transferu i poolingu ryzyka w następstwie ekstremalnych zjawisk pogodowych i epidemii. To doświadczenie powoduje, że niektórzy wyrażają obawy, iż nowy dyrektor wykonawczy może faworyzować podejście ubezpieczeniowe, które od dawna jest priorytetem krajów rozwiniętych w odniesieniu do wsparcia w zakresie finansowania kompensacji strat i szkód, mimo że wskutek rosnącego ich rozmiaru możliwość ubezpieczania się maleje, a składki wzrastają, choć oferowane w zamian za nie wypłaty są coraz niższe.

Ibrahima Cheikh Diong ma wziąć udział w COP29, aby przedstawić siebie i swoją wizję działania Funduszu oraz jego sekretariatu szerszej publiczności. Jako pierwszy dyrektor wykonawczy odpowiada za jak najszybsze zorganizowanie nowego niezależnego sekretariatu obsługującego Fundusz i dobór pracującej w nim kadry, a tym samym za zarządzenie przejściem z obecnego tymczasowego sekretariatu, w którym pracują osoby z UNFCCC, Zielonego Funduszu Klimatycznego i Programu Narodów Zjednoczonych ds. Rozwoju (UNDP), do docelowego rozwiązania. To, jaki zespół dobierze, nada ton nowemu Funduszowi. Szybko okaże się, czy zechce wprowadzić do Funduszu zróżnicowane grono eksperckie wywodzące się z różnych środowisk, posiadające bezpośrednie doświadczenia z życia środowisk pozostających na pierwszej linii walki ze zmianą klimatu i potrafiące znajdować nieszablonowe rozwiązania w zakresie finansowania działań związanych z klimatem, czy też z powodów praktycznych będzie czerpać przede wszystkim z puli eksperckiej Banku Światowego. Bez wątpienia jego wybory oraz własne pochodzenie i doświadczenie nadadzą ton i wpłyną na kształtowanie polityk operacyjnych Funduszu, które przyśpieszy po COP29, a tym samym zadecydują o tym, czy nowy Fundusz będzie mógł być naprawdę innowacyjny i realizować finansowanie działań związanych z klimatem inaczej, niż robiono to do tej pory. Kilka grup reprezentujących społeczeństwo obywatelskie opublikowało list, w którym wyraziło nadzieję i oczekiwanie, że nowy dyrektor wykonawczy wprowadzi do Funduszu silne zaangażowanie na rzecz podejścia do finansowania, które jest oparte na prawach człowieka i odpowiada na potrzeby związane z równością płci, opowiadając się za dostępem do finansowania dla społeczności dotkniętych skutkami zmiany klimatu, kobiet i grup zróżnicowanych pod względem płci, pracowników i pracownic, ludów tubylczych i grup marginalizowanych poprzez decentralizację procesów decyzyjnych na rzecz podejść lokalnych.

Czy Fundusz będzie działał inaczej, niż robiono to dotychczas?

Podczas trzech posiedzeń, które odbyły się w tym roku, Rada powtórzyła, że istnieje potrzeba, aby Fundusz reagował na straty i szkody w sposób odważny, innowacyjny i odmienny niż do tej pory, w tym również by zapewniał wsparcie konkretnie dla społeczności szczególnie narażonych na skutki zmiany klimatu. Rada nie opracowała jednak jeszcze jednolitej wizji Funduszu i modelu jego działalności. Nie zdefiniowała też na razie miejsca, jakie Fundusz ma zająć w szerszym gronie różnych podmiotów, które już teraz finansują pewne aspekty związane z odpowiedzią na straty i szkody – podmiotów przekazujących pomoc humanitarną lub proponujących ubezpieczenia, a także wielostronnych banków rozwoju (MDB), które oferują uzgodnione wcześniej finansowanie lub kredyty na odbudowę. Wysiłki na rzecz komplementarności czy też spójności mogą sprawić, że Fundusz będzie odgrywał wiodącą role – jak się wydaje, zgodnie z intencją COP28, podczas którego powierzono Funduszowi ważną funkcję koordynacyjną – lub będzie podążał za innymi już istniejącymi podmiotami, wypełniając pewne luki w finansowaniu. Istotne różnice zdań w Radzie między krajami rozwiniętymi a krajami rozwijającymi się, jeśli chodzi o zamierzony zakres i skalę działalności Funduszu oraz jego podejście do finansowania, nadal pozostają bez rozwiązania, począwszy od rozpoczęcia procesu formowania Funduszu w 2023 r. Rada będzie musiała wypracować wspólne stanowisko, aby uzgodnić kluczowe polityki dotyczące działalności Funduszu, takie jak warunki dostępu do środków czy ramy ich alokacji.

Należy odpowiedzieć na szereg trudnych pytań. Od odpowiedzi tych będzie zależeć to, czy Fundusz postawi na oddolny proces, którego gospodarzami będą poszczególne kraje uzyskujące wsparcie i dzięki któremu będzie można zacząć odpowiadać na potrzeby w zakresie wsparcia finansowego w ramach istniejących już systemów i mechanizmów finansowania krajów rozwijających się, w tym również poprzez szybkie przekazywanie środków poprzez te systemy, czy też pod względem proceduralnym zdecyduje się najpierw na przyjęcie szeregu kolejnych polityk operacyjnych, zanim będzie można uruchomić jakiekolwiek środki. Jeśli chodzi o zakres działalności Funduszu, trzeba będzie zdecydować, czy ma się on skupić na zapewnieniu finansowania w celowo wąskim zakresie niedofinansowanych odpowiedzi na straty i szkody takich jak te, które koncentrują się na stratach nieekonomicznych w obszarze kultury i dziedzictwa czy też planowaniu w odniesieniu do zjawisk rozwijających się stopniowo, jak proponują niektóre kraje rozwinięte, czy też będzie finansować kompleksowe reagowanie na straty i szkody, czego domagają się kraje rozwijające się.

Zakres działalności jest nierozerwalnie związany z jej skalą, zwłaszcza jeśli nie pojawią się nowe czy też zwiększone obietnice wpłat ze strony krajów rozwiniętych. Jeżeli skala Funduszu pozostanie na poziomie setek milionów, a nie potrzebnych setek miliardów, czy finansowanie otrzyma jedynie część potrzebnych działań i czy otrzymają je jedynie wybrane kraje rozwijające się oraz te społeczności, które zostaną uznane za najbardziej narażone na skutki zmiany klimatu? A jeśli w wizji Funduszu zostanie utrzymany szeroki zakres działalności wraz z gwarantowanym dostępem do środków przysługującym wszystkim krajom rozwijającym się, jaki powinien być minimalny poziom finansowania przyznawany krajom najsłabiej rozwiniętym, małym rozwijającym się państwom wyspiarskim i lokalnym społecznościom, aby dać wyraz uznaniu szczególnych okoliczności, w jakich się znalazły, i ich szczególnego narażenia na skutki zmiany klimatu? W jaki sposób ograniczone środki będą alokowane w ramach wyboru między szybkimi wypłatami jako pilnymi reakcjami na ekstremalne zjawiska pogodowe a programowymi podejściami zakładającymi planowe inwestycje, pozwalające przygotować się do zjawisk rozwijających się stopniowo takich jak podnoszenie się poziomu morza, które wymusza relokację społeczności? Czy Fundusz będzie przede wszystkim po prostu przyznawał dotacje, aby wspierać podmioty z sektora publicznego, ponieważ wiele krajów rozwijających się znalazło się już w błędnym kole spirali zadłużenia wskutek ponoszonych strat i szkód oraz staje w obliczu konieczności ciągłego odbudowywania po powtarzających się ekstremalnych zjawiskach pogodowych? A może Fundusz skupi się na uzyskiwaniu efektu dźwigni i ograniczaniu ryzyka w sektorze prywatnym oraz będzie finansować podejścia komercyjne? Wreszcie, jakimi kanałami najlepiej kierować finansowanie – czy powinno to być bezpośrednie wsparcie budżetowe dla rządów oraz – w ramach bezpośredniego dostępu – dla agencji na szczeblu krajowym i niższym niż krajowy, szukających nietypowych partnerów i podejść do finansowania, czy też wsparcie za pośrednictwem wielostronnych banków rozwoju (MDB) i agencji ONZ, które dotychczas wdrażały podobne rozwiązania?

Absolutnie nie wiadomo, jak Rada odpowie na te pytania. Będzie rozstrzygać nie tylko o wizji Funduszu, ale też o istocie tego, co Fundusz może zrobić dla najbardziej potrzebujących. Rozmowy na temat zarówno modelu działalności Funduszu, jak i warunków dostępu do środków są przewidziane w porządku obrad czwartego posiedzenia Rady, które ma się odbyć w grudniu w Filipinach – podobnie jak rozmowy o politykach dotyczących znaczącego udziału osób obserwujących, w tym tych z grona ludów tubylczych, kobiet i grup zróżnicowanych pod względem płci, dzieci i młodzieży, pracowników i pracownic, środowisk rolniczych i społeczeństwa obywatelskiego, a także oddolnych organizacji opartych na lokalnych społecznościach, które mają do odegrania ważną rolę w zapewnieniu sukcesu Funduszu. Kilka dekad temu wezwanie do udzielenia wsparcia w odpowiedzi na straty i szkody pojawiło się w kontekście dążenia do sprawiedliwości klimatycznej i przyznania, że wskutek kryzysu klimatycznego najbardziej cierpią ci, którzy w najmniejszym stopniu się do niego przyczynili, w związku z czym bogate kraje mają wobec nich dług klimatyczny. Fundusz musi teraz na to właściwie odpowiedzieć.